巩秋仁

　　在日趋频繁的非战争军事行动中，涉外活动越来越多。除了联合军演、维和行动，不少抗灾救援活动也有了越来越多的国际背景。此次汶川大地震的救援行动，就涉及许多国家和团体军方。涉外军事行动立法，迫在眉睫。

　　国际涉外军事行动立法实践，出现的时间比较晚，实践的不成熟客观上导致立法的不完善，如原则性强而操作性弱，容易造成国际间的分歧和纷争。试举一例。《联合国海洋法公约》第十七条规定，“在本公约的限制下，所有国家，不论为沿海国或内陆国，其船舶均享有无害通过领海的权利。”这里的“船舶”是指什么样的船舶？包括军舰吗？军舰是否享有无害通过权？《公约》没有给予明确的说明。发达国家普遍认为军舰享有无害通过权，而发展中国家则强烈反对。立法不明确，执法就无法明确，一旦出现紧急情况，执法人员无法可依——什么部门负责处理？其职责权限是什么？应该采取的程序措施是什么？

　　积极推进涉外军事行动立法步伐，已经紧迫地提上议事日程。

　　明确立法重点。立法中要着重解决军队参加联合军演、参与联合国维和行动、国际人道主义救援等涉外军事行动的类型和职能范围，军事人员与装备出入境管理，武器装备的携带，人员的刑事责任与管辖，伤亡人员的救治与保险，赔偿责任等问题。

　　 构思立法框架。这个框架应包括：需要修改的法律，主要是修订完善、具体细化的问题；制定新的法律，一是制定一部综合性较强的涉外军事行动法，二是分门别类，分别制定联合军演法、国际维和法、国际人道主义救援法……。前者概括性较强，也比较节约立法资源；后者明确具体，便于执行，但需要较多的立法资源。

　　注重可操作性。涉外军事行动涉及的部门、单位和人员的权利和义务是什么？必须表述得详细、具体。对于紧急情况、违法行为、违法责任以及处置权限、措施方法，要清晰表述。否则，执法便失去了尺度。